一、最高法院受理民事再审申请案件范围的立法变迁
追根溯源，早在1982年《民诉法》（试行）第一百五十八条就第一次对当事人向最高法院申请再审作出规定，即“当事人、法定代理人对已发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上级人民法院申诉，但是不停止判决、裁定的执行。人民法院对已经发生法律效力的判决、裁定的申诉，经过复查，认为原判决、裁定正确，申诉无理的，通知驳回;原判决、裁定确有错误的，由院长提交审判委员会讨论决定。”
在1991年《民诉法》第一百七十八条则将当事人申请再审修改规定为“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行。”该条将当事人申请再审的表述由“申诉”改为了“申请再审”，将“申请再审”从“申诉”中独立出来。
2007年第一次修正《民诉法》第一百七十八条对当事人申请再审进一步修改为“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行。”该条删除了当事人“可以向原审人民法院申请再审”的表述，限缩了当事人寻求再审救济的法院。
2012年第二次修正《民诉法》第一百九十九条规定“ 当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审；当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审。当事人申请再审的，不停止判决、裁定的执行。”该条则从矛盾化解在基层角度，规定了“当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件”，也可以向原审法院申请再审。
2017年第三次修正《民诉法》第一百九十九条和2021年第四次修正《民诉法》第二百零六条延续了上述条文的内容，对当事人申请再审的事由和对象法院未作修改。
由上述立法变迁可知，截至2021年第四次修正《民诉法》之时，立法机关对当事人申请再审的对象法院，秉持的是“上一级法院为原则，原审法院为例外”的态度。至于再审理由则一直是“认为原判决、裁定有错误”即可。至于错误的具体情形，结合该法第二百零七条规定的法定再审事由可大致分为：基本事实认定错误、认定事实的证据存在瑕疵、适用法律错误、严重程序违法等。
二、四级法院审级职能定位改革试点对最高法院受理民事再审申请案件范围的影响
为推动完善我国诉讼制度，明确四级法院审级职能定位，加强审级制约监督体系建设，优化司法资源配置，保障法律正确统一适用，2021年8月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议决定授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作。
根据该决定，全国人大常委会授权最高人民法院在本院和北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、河南、广东、四川、重庆、陕西12个省、直辖市的人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作，就完善民事、行政案件级别管辖制度，完善案件管辖权转移和提级审理机制，完善民事、行政再审申请程序和标准，完善最高人民法院审判权力运行机制等内容开展改革试点。
试点期间，试点法院暂时调整适用2017年第三次修正《民诉法》第一百九十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条、第九十条。试点具体办法由最高人民法院组织研究制定，报全国人民代表大会常务委员会备案。试点期限为二年（2021年8月20日至2023年8月20日），自试点办法印发之日起算。为落实决定精神，最高人民法院于2021年10月1日起施行《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》。
该办法第十一条规定“ 当事人对高级人民法院作出的已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，认为有错误的，应当向原审高级人民法院申请再审；符合下列情形之一的，可以向最高人民法院申请再审：（一）再审申请人对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序无异议，但认为适用法律有错误的；（二）原判决、裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定的。当事人对高级人民法院作出的已经发生法律效力的民事、行政调解书申请再审的，应当向相关高级人民法院提出。”。
该条调整了2017年第三次修正《民诉法》第一百九十九条，限制了当事人向最高法院申请再审的范围：1.对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序无异议，但认为适用法律有错误；2.原判决、裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定。概言之，只有单纯适用法律有错误或高院审委会讨论决定案件，当时才能向最高法院申请再审。
三、当事人向最高法院申请再审改革试点工作的进展情况
根据2022年8月30日的《最高人民法院关于四级法院审级职能定位改革试点情况的中期报告》，“试点以来，最高人民法院新收民事、行政申请再审审查案件2275件，较试点前下降85.33%，占全部民事、行政案件比例从试点前63.93%降至19.36%，案件数量结构明显优化，有效解决再审申请滥诉和审查程序空转问题。各高级人民法院根据试点工作要求，优化再审职权配置，普遍采取“终审审理和再审申请审查相分离”的模式，强化再审程序制约监督，有效提升再审申请审查质效。
试点以来，各高级人民法院受理申请再审审查案件249323件，其中受理不服本院终审民事、行政案件的再审申请16094件，包括最高人民法院“下交”的再审申请5428件，“下交”案件仅占全部申请再审审查案件的2.18%。各高级人民法院对不服本院终审民事、行政案件的再审申请裁定再审率为9.08%，裁定再审案件改判率为28.18%，比同期办理的不服下级法院民事、行政生效裁判申请再审审查和再审案件分别高出3.37、6.55个百分点，未出现“高驳回率”和“高维持率”等现象，有效发挥再审依法纠错功能。”
与此同时，该报告也指出，“试点效果有待进一步提升。受新冠肺炎疫情、旧存积案和结案周期等因素影响，最高人民法院裁定提审案件审结数量不多，重大典型案件示范效果和指导作用有待进一步强化。此外，从提级管辖、一审审理、案件上诉、再审申请审查到再审审理需要经过一个较长过程，试点整体效果还有待充分显现。”
在全国人大常委会授权的两年试点工作即将届满（2023年8月20日）之时，2023年7月28日，最高人民法院颁布《关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》
第十五条规定，对于符合再审条件的民事、行政判决、裁定，存在下列情形之一的，最高人民法院、高级人民法院可以指令原审人民法院再审，或者指定与原审人民法院同级的其他人民法院再审，但法律和司法解释另有规定的除外：（一） 原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；（二）对审理案件需要的主要证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的；（三）违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的；（四）发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的；（五）当事人一方人数众多或者当事人双方均为公民的民事案件；（六）经审判委员会讨论决定的其他情形。
由该条可知，最高法院受理再审的案件范围已不再限于试点工作中规定的“原判决、裁定适用法律有错误”，还包括再审申请人对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序有异议的情形。
再结合该意见第十六条 “最高人民法院依法受理的民事、行政申请再审审查案件，除法律和司法解释规定应当提审的情形外，符合下列情形之一的，也应当裁定提审：...”其中“依法”两字，显然是指2021年第四次修正《民诉法》第二百零六条。
四、2023年第五次修正《民诉法》中，立法者对当事人向最高人民法院申请再审的态度
2022年12月27日，全国人大常委会对《民事诉讼法》修正草案进行了第一次审议，并向社会公开征求意见。根据《民诉法修正草案》（征求意见稿）中“当事人对高级人民法院作出的已经发生法律效力的判决裁定，认为有错误的，应当向原审高级人民法院申请再审；符合下列情形之一的，可以向最高人民法院申请再审：（一） 当事人对原判决、裁定认定的事实和适用的诉讼程序等无异议，认为适用法律有错误的；（二）原判决、裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定的；”的新增条款表述可知，立法机关当时是基本采纳了最高人民法院《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》第十一条的规定内容，明确限定了当事人可向最高人民法院申请再审的范围。
但在2023年8月，全国人大常委会审议《民诉法修正草案》过程中，各方对该条文表述出现了分歧意见。根据2023年8月28日，《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于<中华人民共和国民事诉讼法（修正草案）>审议结果的报告》：“ 有的部门、地方和单位提出，这一规定大大提高了当事人向最高人民法院申请再审的门槛，限制了当事人的诉讼权利，建议删除。最高人民法院提出，根据四级法院审级职能定位改革试点的情况，目前修改这一制度的条件还不成熟，建议此次不作修改。宪法和法律委员会经研究，建议采纳上述意见，删除该条规定。根据立法法有关规定和全国人大常委会2021年8月通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》，恢复施行民事诉讼法有关规定。”
鉴于该《试点工作的决定》已经明确：“试点期限为2年（2021年8月20日至2023年8月20日），试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。”，故上述《审议结果的报告》中“恢复施行民事诉讼法有关规定”的表述意味着，立法机关已明确表示：在试点工作已于2023年8月20日结束的前提下，之前通过试点工作授权最高人民法院调整适用的2017年第三次修正《民诉法》第一百九十九条，应恢复原状施行。即恢复施行2021年第四次修正《民诉法》第二百零六条。
综上，肖峰博士个人认为，目前，最高人民法院再也不能依据《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》第十一条规定，拒绝受理当事人以对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序等有异议为由提出的再审申请。
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